La teoría de la administración desarrollada en este libro, no es más ni menos, que una teoría del derecho administrativo. Este programa se anuncia ya en el título del libro: derecho administrativo.
La posición del término «general» trae consigo una limitación en cuanto al objeto. Lo que se ofrece como problema no es, naturalmente, la totalidad del derecho administrativo que ha tomado cuerpo en todo lugar y tiempo, sino solamente un extracto del mismo modo como la teoría general del Estado, es entendida como abstracción a base de los ordenamientos jurídico-políticos concretos, así el derecho administrativo general se entenderá como abstracción a base de los parciales ordenamientos jurídico-administrativos concretos. Nada tiene de común nuestro derecho administrativo general con un derecho natural, con el cual parece comprometerse fácilmente, aun en nuestros días, el llamado derecho general. Muy lejos de dirigirse con exigencias cualesquiera al derecho administrativo positivo o de sugerirle como necesarias instituciones jurídicas que no se muestran en él, la teoría general del derecho administrativo utiliza cada uno de los ordenamientos jurídico-positivos como material de donde destacar aquellos factores comunes de validez general para todo ordenamiento jurídico-administrativo positivo o, cuando menos, para la mayoría de ellos.
Sistema juridico y dogmatica juridica
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En el momento actual tiene lugar un vivo debate acerca de la posibilidad de dar mayor consideración a la sociología en la jurisprudencia. Los frentes, las premisas de los argumentos y las bases para la evaluación de posibilidades son a menudo poco claros, a menos que se tome una definición política de la situación como una aclaración. Frente a tales debates es una máxima conocida y válida buscar el punto en que coincidan las partes enfrentadas, y luego afirmar lo contrario. Esto es lo que se hará aquí.
Sospecho que el punto de unión está en la concepción de que las decisiones jurídicas habrían de orientarse hacia sus efectos: algo obvio para los intérpretes, un punto de referencia para el enjuiciamiento de las construcciones jurídicas o de figuras dogmáticas, y para el derecho comparado, y una brecha abierta para las ciencias sociales. Si se acepta este punto de partida, la única cuestión pendiente es la de cómo es posible limitar el sector de las consecuencias relevantes. Como las consecuencias futuras de decisiones son interdependientes en alto grado, tanto más cuanto que las consecuencias hipotéticas de las alternativas se han de incluir en la decisión jurídica, la orientación a las consecuencias nos lleva forzosamente a desdibujar las diferenciaciones actuales, sea en el aspecto profesional, sea en el organizativo. Si se acepta sin más este principio nos será muy difícil trazar unas fronteras claras y con sentido. Lo único que se podrá hacer aún será argumentar desde puntos de vista, pero quedará abierta la cuestión de si, y en qué contexto, se ha elegido bien el punto de partida.